域外观察 | 美国CSIS发布《构建创新体系-美国产业政策的新时代》报告
近日，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布《构建创新体系-美国产业政策的新时代》报告。报告指出，有效的创新体系是重点战略，制定相关政策应当吸取教训，积极应对挑战，构建创新生态系统。
一、背景
为了确保二十一世纪的经济和地缘政治优势，美国需要一项汲取过去教训、反映现实情况、致力于未来长期发展的技术战略。报告认为，长期以来，美国一直是先进技术的全球领跑者，但随着全球竞争逐渐加剧，尤其是中国的竞争以及美国在发明、生产和创新高科技产品方面的能力下降，这一地位已经被动摇。
近年来，美国已将构建创新体系作为战略重点。例如，2022年通过《芯片和科学法案》等立法，加强基础设施建设、完善先进制造业网络，加速推进环保新技术商业化。报告认为，这些举措延续了美国支持科学、技术和创新的政策和伙伴关系的传统。为构建新型创新体系，政策制定者需充分吸取经验教训，制定持续的政策，获取公众对开发新技术的大力支持。
明尼苏达大学发展经济学家弗农·鲁坦（Vernon Ruttan）认为，美国在全球范围内具有竞争力的所有行业中的技术发展和转型，政府都发挥了重要作用。专利能够使创意变现，并促进专利所有人与他人进一步合作开发。美国宪法称专利“推动科学和实用艺术的进步”，并赋权国会明确相关标准，促进互操作性。
产业政策是政府对研发战略性技术的积极支持，包括投资科研和教育，以及进行相关采购。报告认为，美国为应对国家需要和全球现实，制定了很多成功的产业政策，最近一项成功的产业政策是新冠期间特朗普政府支持开发和生产疫苗。
二、美国创新政策的起源
报告认为，美国的产业政策历来保持着政策连续性和支持性，不断推动创新，赋能新技术，成果丰硕。其中许多技术从根本上改变了美国经济。
美国产业政策起源于建国初期。1791年，第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)向国会提交了《关于制造业的报告》。与那些认为美国应该保持农业国家地位的人不同，该报告提出了发展制造业的战略，以减少对英国的依赖，并为独立的国防体系奠定物质基础。此后，汉密尔顿的提议落实到了美国不断深化的产业政策中。回望过去，美国凭借此类政策推动了众多重要创新，增强了美国的安全和技术领先地位。
机床：1798年，伊莱·惠特尼收到了一份政府合同，生产带有可互换零件的火枪，促进了第一家机床工厂的建立。
电报：1842年，塞缪尔·莫尔斯从国会获得一笔拨款，用于演示电报的可行性。
飞行：1903年，为履行了美国陆军合同，莱特兄弟实现了第一次飞行。
航空：1915年，新的联邦机构国家航空咨询委员会成立，推动了商用和军用飞机技术的快速发展。
无线电：1919年，美国无线电公司(RCA)在美国海军的倡议下以商业和军事理由成立。
火箭推进系统：1944年，美国陆军军械部队为喷气推进实验室(JPL)提供资金和研究支持。
核能源：1946年，为管理和发展军用及民用核能，美国成立原子能委员会(AEC)。
卫星：1958年，美国国防部和NASA支持通信卫星发展。
集成电路：1961年，美国空军为推进导弹和航空航天技术，投资德州仪器集成电路计算机。
互联网：1966年，美国国防部高级研究计划局资助阿帕网项目。
全球定位系统(GPS)：1973年，美国国防部创建Navstar计划。
目前，美国对前沿研究和技术的投入主要集中在基因和医学研究、量子计算、人工智能、6G和新材料等领域。
第二次世界大战后，技术变革步伐加快。报告认为，当时的美国制造业基础已十分强劲，为战争生产和战后重建做好了准备。但是，如杜鲁门总统的顾问万尼瓦尔·布什当时所言，美国需要加强研究基础。为此，美国政府大力投资基础研究，包括设立国家科学基金会、扩大国家实验室系统、积极招募欧洲顶尖科学家和工程师等。这一战略促成了新的技术创新，帮助赢得了冷战。由此产生的新信息和通信技术改变了美国经济，巩固了其当今的经济领先地位。
20世纪70年代和80年代，日本成为美国在技术研发和制造领域的主要竞争对手。对此，美国出台新政策，欲将美国各大学的前沿研究成果与企业对接，开发有竞争力的新产品，实现商业化。这些政策包括但不限于：
1980年的《贝赫-多尔法》鼓励大学将联邦资助的研究商业化。
1980年的《史蒂文森-怀德勒技术创新法》要求联邦实验室积极参与技术转让活动并为其提供预算。
1982年的《小企业创新发展法》创建了小企业创新研究(SBIR)计划，鼓励小企业将联邦资助的研究商业化。
1984年的《国家合作研究法》允许公司在不会导致竞争的研究方面相互合作。
1987年的《综合贸易和竞争力法案》极大加强了美国贸易法，提出了制造业扩展伙伴关系计划，帮助小型制造商与大学和其他大小型公司建立联系。
这些伙伴关系共同推动了整个创新系统的合作，被广泛视为创新政策最佳方案，其中许多政策已被世界各地采用。如，印度和英国等国家采用或调整了小型企业创新研究（SBIR），试图让创新型小企业切实参与国民经济。
报告认为，战后一段时期，美国的创新战略是相对简单的线性创新模式，集中于对前段基础研究进行公共资助，再由企业将研究应用于新产品并推向市场。随着对创新理解的深入，现在的创新已不再是线性过程，而是“生态系统”，不同网络在开发新技术并将其推向市场方面发挥着各自的作用。为了让创新充分发挥其潜力，每个网络都需要单独运营，并通过跨创新生态系统中的合作伙伴关系与其他网络连接。
研究网络：美国的大学、研究机构和国家实验室不断产出新思想和新概念。
金融网络：银行、风险投资基金和其他资金来源提供资金给企业家，供其投资新概念，开发相应产品和服务。
创业网络：初创企业、创新型企业和中小型制造商是创新体系中的关键角色，他们吸收新想法、寻找资金，并将创新推向市场。
教育和培训网络：大学、学院和职业学院提供技能和劳动力，以扩大工业规模，生产新产品和服务。
制造和销售网络：制造商和市场生产创新产品和服务、寻找销路、开发市场，也为创新系统内的其他网络提供重要的反馈和收益。
完整、健康的创新生态系统需要包含强大、动态、分布式的网络，并能够在网络之间有效连接，才能更具弹性、适应性更强，并能更好利用系统内的知识。报告认为，美国人的个人主动性和企业家精神，以及亚历克西斯·德·托克维尔所说的“联合精神”，使美国在建设创新生态系统方面具有先天优势。
三、挑战与应对
报告认为，新的挑战可能扰乱美国创新体系。了解这些挑战是恢复美国创新领导地位的关键。一是制造业的流失。过去几十年，美国企业广泛外包给人力成本较低的墨西哥、东亚等地，虽然降低了成本，增加了短期收益，但也弱化了美国的制造能力。如果没有强大的国内制造网络，与研究网络、销售网络形成紧密补充，整个国家的创新体系效率就会下降。例如，美国显示屏制造业外包给了东亚，而韩国对其国内研发和制造业进行战略投资，导致美国显示屏产业输给了韩国。二是中国的挑战。报告认为，中国致力于打造世界一流高科技制造业，实施了制造强国战略，大幅增加研究支出，尤其是应用型研究的支出，并坚定推行既定方针，确保在人工智能、先进制造和量子计算等领域的主导地位。并且，中国正确认识到半导体制造业对民用和军用的关键性，对此尤为关注。
作为全球创新中心，在过去一个世纪，美国获得了无数地缘政治和商业利益。但是，如果美国的创新政策无法匹配新挑战，就无法在未来享受到同样利益。为保持创新领先地位，美国必须投资和巩固创新生态系统，支持科研，发展劳动力，为全球市场提供新产品和服务。幸运的是，拜登政府已通过几项重要立法，重申美国在二十一世纪的领导地位，尽管大部分投资尚未到位。
《降低通胀法案》：提出耗资3890亿美元的气候综合立法，包括对美国清洁制造业的重点激励措施。
《芯片和科学法案》：提供超过500亿美元，加强和重振美国在半导体研究、开发和制造方面的地位。提出区域集群以整合资源和人才，让美国所有地区参与创新经济。
《基础设施投资和就业法案》:提供1.2万亿美元，满足建设和修复公用事业、道路、桥梁、铁路和港口以及提供互联网接入的迫切需求。
虽然这些努力有望推动创新发展，但需要持续贯彻。报告认为，美国政府首先要做的就是兑现拨款承诺。迄今为止，《芯片和科学法案》为创新计划拨款的金额远远低于承诺金额，这会让公众担心相关项目无法发挥潜力。美国需要完善政策框架，在研发和工业基础设施方面进行大规模、持续投资，构建创新生态系统。美国想要重回制定促进创新全球标准的地位，需要做好长期规划，并贯彻落实相应的投资计划。
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